最后的教父中国企业负担的“全景图”和相关改革的分析认识(二)-贾康学术平台

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中国企业负担的“全景图”和相关改革的分析认识(二)-贾康学术平台
(本文系贾康先生2017年6月9日在中信大讲堂·中国道路系列讲座第三十期上的发言)

五、中美“减税”基本不可比,应防“东施效颦”
我想特别强调的就是,前面所说的税,说到中国有多少税,又说到中国的税制改革里面的直接税、间接税是有不同的变化趋向。接着往下要强调,中国、美国现在都在讲减税,但是这两个经济体的减税基本不可比,我们在特朗普减税的压力下,只好更努力做减税,但同时要清醒意识到,中国可不能照猫画虎——照猫画虎在这方面的操作就会变成东施效颦,邯郸学步。特朗普的减税看着他的思路很清晰,跟当年里根的减税是一个套路,主要指的是降低美国联邦政府作为财力来源中最主要支柱的个人所得税,还有适当降低美国的公司所得税(美国的公司所得税在州一级政府是重要收入来源,个人所得税则是联邦政府的主要收入来源)。美国还有称为Local的地方层级,一共三级。依靠个人所得税,联邦政府形成它整个收入来源的接近50%(最新查到的数据是47%),差不多一半的收入,这个税种是非常典型的直接税。联邦政府拿到这一最大的收入来源之后丽达之歌,再匹配上与社会保障体系相关的工薪税,也是一种直接税,但它有特定用途是支持美国的社保体系的。这两个收入来源加在一起占了美国联邦政府收入的80%左右。最主要的收入就靠这两招,而且都是直接税。
美国的州和地方政府在个人所得税里面是以很低的税率参与税基的分享,而联邦政府的个人所得税是比较典型的超额累进,每到一定的收入水平,到了某个临界点,往上跳档,即边际税率往上提升。特朗普所说的个人所得税降低,彭程程就是要降低它的最高边际税率,往下压,同时减少跳档的档次,更简化一些,减少个税的调节力度。公司所得税,没有超额累进的特定设计,意愿上是把标准为35%的税率一下调低到15%。当然特朗普的方案按照美国的法律要走过全套程序,可能很难避免在国会和其它方面制约条件下的修改调整,但是基本的套路是非常清晰的,是在重复里根经济学概念之下的供给学派特别力主的减税。这很显然是个直接税概念下的减税。
如果我们比照美国这样减直接税,在中国是没有什么操作空间的。中国的企业所得税,在实际生活里面早已经是处理到除了大企业之外,中小企业都已经减半征收,标准税率25%减半就是12.5%。到了小微企业,是简便征收办法,是很低平的负担,而且“起征点”的标准还在不断抬高。所以中国的企业所得税不是说不能考虑继续降低,但是确实已经没有多少空间了。中国的个人所得税已十分边缘化,总体而言更没什么减收空间。这件事大家必须有一个客观情形的认识,哪怕你不太愉快,但是也必须去正面考虑这一现实。
上一轮我们个人所得税改革,方案出来以后,当时有关部门统计,全中国接受工薪方面七级超额累进税率调节的范围,是多大规模呢?是2400万人最后的教父。我们全国总人口接近14亿人,也就是2%被个人所得税超额累进税率调节,其他人都跟它没关系。到了现在没见精确的数据,估计纳税人随着这些年我们工薪阶层收入水平提高,应该有3000多万或者接近4000万,如此而已,在全体国民里的比重充其量是非常低的三个百分点出头,这块收入在税收总收入里仅占6%,即二十分之一多一点,也就是这个样子。
继续要把个人所得税收入规模往下调减,基本没什么可能性。虽然大家希望调,每次到两会的时候,宗庆后这样的人会登高一呼,他明确地主张把中国的个人所得税超额累进征收的起征点一下子提高到一万元。但如果大家稍微设想一下,提高到一万元的情况下,个税在我们社会中会进一步边缘化,将几乎是无足轻重了。减是减了,但是对整个中国的减税全局来说,是在一个税已经非常边缘化的情况下再让它几乎出局,如此而已。这完全跟美国的减税不是一个框架,因为基本的税制不是一回事。我们的直接税几乎没有减税空间,这个基本事实认定之后,就要稍微考虑一下,如果按照美国减税取向,我们可动手的是把这放在间接税方面,现在也在确实努力来做,但是学理分析上,效应方面有很多不如人意之处。
美国的直接税首先产生的是宏观经济自动稳定器的作用,因为经济景气水平上升,越来越多的高收入实际水平使跳过了往上接受更高边际税率的临界点,就自动跳到更高税率负担的区间去,这样的效应使经济降温,是反周期的。到了经济低迷的时候,收入下降,税率自动往下落档,而落档带来的是给经济升温,鼓励大家更积极地参加创业,增加收入,也是反周期。这种自动稳定器的功能,就现在减税来说,是总体功能、逻辑、方向都没变,只是调整参数状态。中国如想在间接税的方面真的按照美国的大规模减税来操作,那我们是在原来已经有的间接税顺周期的不良状态下让它加码,让它已经对物价产生的不良影响、对于经济反周期带来的不良影响等有欠缺的方面,更得到我们自己这个动作的推波助澜,跟美国的效应就不能同日而语了。
我们现在税制的自动稳定器功能基本没有,还可能会由这样照猫画虎,促使我们的矛盾问题,比如与以间接税为主相关的顺周期粗放发展、累退调节、扩大赤字和举债压力、刺激增费、价格波动等等,造成更多的不利因素的综合。这是中国之所以减税不能够简单化、要防止东施效颦的原因。
六、从国际可比宏观税负水平看,中国并不高,应把最宽广眼界下的各负担因素综合起来考虑
把正税清点后,已作了一个点评。下面我强调的是从国际可比的宏观税负水平看,我们还要有一个理性判断:中国宏观税负水平并不高;但是我们要跟着说,应该把最宽广眼界下的各种负担因素综合起来考虑,才能看得出中国现在整个社会的痛点之所在。可比的宏观税负水平,IMF有明确的定义和统计口径,哪些应算进来,这样才可比。前几年,现任财政部长肖捷同志担任税务总局局长的时候,写过文章发在中国改革杂志上,他说的基本观点到现在还可以参照,因为情况并没有多少变化:按照国际货币基金组织IMF的口径,中国的宏观税负大致是33%左右。现在有人把它估计得高一点,高到35%、36%,也不是说就怎么高出多少了。
全世界如果粗线条地说,发展中经济体的宏观税负约为35%,你说33%,是在平均水平靠下一点,你说36%,也就是平均水平上去一个点,基本的判断就是它并不高。具体的分析我们因为时间关系不展开说,里面是哪些项目合在一起形成可比口径,大家网上可以搜到。
我们顺着基本框架往下讲,既然说中国的所谓宏观税负即政府收入按照可比口径来讲一锅双星,并不明显偏高,是发展中国家大致的平均水平,而且明显低于发达国家的平均值南京情侣园,那么接着要说的是应注意其它什么问题呢?这就要对接我前面特别强调的“全景图”这个概念——不能把税说到以后,考察到此为止何福龙,这还远远不够。我们接着要讲,中国除了十几种正税之外,特别需要考虑的有行政性收费。行政性收费这些年从多如牛毛的状态正在往下调减,但现在在某种意义上讲还是有多如牛毛的特征。比如娃哈哈的宗庆后,在曹德旺发表观点以后,他专门列了清单,说他们碰到500多项的税费菅怎么读。拿来一看这里边都是行政性收费扯罩罩,不是正税的概念,又经过发改委和财政部把500多项清理、认定以后,说这里面有一些重复的,还有一些是理解上有误差多记的。但是剩下的瓷都排盘,也快300种,这200多种列在一起,也是长长的一份清单啊,是不是有点让人眼睛发晕、多如牛毛的特征?这个特征拿到其它经济体里对比,我敢说一般而言是没有的,很少听说别的经济体里面一个企业同时碰到二、三百种收费,这是中国现在我们实际的痛点,只不过很多企业家已经把话说习惯了,一句话归结为这都是政府给我们形成的税收负担。其实这里面大量的大大小小的收费,不是正税,是正税之外的行政性收费。交这些钱时,企业还要花费多少心思讨价还价,还要消耗多少精力并处理隐性成本,这都是负担啊。
当然还有比较规范的与社保体系相关的五险一金。这些行政性收费和五险一金,是不是有往下调整的空间呢?很显然有。除此之外,还有一些隐性的、在法规和政策规则表面上看不到的情况桃花宝鉴,是以潜规则起作用的企业综合成本因素。对这些,企业不得不承担,但是承担起来的规范性更低。上述这些东西应该在一起讨论。
从中央到地方有明确文件依据的种种行政性收费,后面跟的是什么呢?是我们的管理部门林立,各种局、委、办等政府机构、部门还是太多,各部门手上都有公权,这些权首先表现为审批权,后面跟着的很容易派生出来的就是收费权。明的收费权后面还有暗的设租权。对此我举一个例子:曾经碰到一个小企业的创业掌门人,这个企业家说,他现在正是企业开办阶段,办手续中,各个局委办要盖章,合计是好几十个章——这还算少的,早几年前是一、二百个章。曾培炎同志领导的国经中心有咱们国家算得上一流智库了,他要建一个永久办公的小楼,盖的章就是100多个,培炎同志专门说,过去当这么多年的发改委主任,没有感受到盖章环节这么麻烦,这么一个事情就要盖一百多个章。我碰到的企业家是几十个章,他说这里面有一个必须要盖但迟迟盖不上的消防章,这个盖了以后,办公场所、车间才能够使用,不盖的话,一用就违法。
他碰到的问题就是这个章怎么努力都盖不下来,总说不通,挑这个那个毛病。他很着急。后来又一个人出现了,说我给你指条路,你出六万块钱,请个中介公司,这个事可以摆平。他说当时我还不敢发作,对你们调研人员我的想法就是想要跳脚骂娘,你们政府的税收负担真是高得我们喘不过气来!我整个开办费才一、二百万,盖一个章就六万块钱,还怎么活?我说你说的事情跟税的概念其实没有关系,甚至不是我们所说的行政性收费。可想而知就是有人设一个局,让你出这个钱,吐这个血,拿这六万块钱他们来做利益输送与“分赃”。这事很明显是一种公权环节上的胡作非为,这是需要我们通过整顿吏治、反腐倡廉去解决的降低企业隐性负担的问题。企业碰到这种事情,他会本能地非常小心,当场不敢发作,如果发作了,哪怕当时把人吓回去,以后的日子可能更难过,那些穿小鞋的因素防不胜防。对于我们这样一些研究人员,他放开了一些,才敢说想跳脚骂娘。
这些实实在在的负担,最新的表现还有一种,就是拖着不给你办事。八项规定执行越来越严厉,很多企业反映,去政府部门以后,也是客客气气招待你,但是事始终办不下来。办不下来也是企业负担,在企业那里时间就是金钱,市场的情况千变万化,这个事情早两个月办成,就冲破瓶颈期,就可以发展;晚两个月,可能就死了。这些都是我们必须讨论的各种负担因素。
七、正税和行政性收费具体可以减什么?
如果说把这样一些从正税往下说的行政性收费、五险一金、还有各种各样的隐性负担放在一起,咱们理一下,从正税和行政性收费说起,我们具体可以减什么?
具体地讲,营改增做到全覆盖以后,还有一系列的细则问题,经过调研以后需形成解决方案。比如说现在金融界有很多反映,我前几天开会听到的就包括有关部门和金融界讨论,已经在做细则上面的调整。
另外一些企业反映的问题解决起来恐怕有一定的难度,比如增值税种种优点可得到肯定,但必须承认有一个缺点:就是它实际上不鼓励那种创新型企业投入很多的财力去稳定住他们研发创新的带头人。这种创新人才现在市场竞争中间需要不惜高薪才能稳住,高科技企业要出高薪稳住自己的研发带头人和他最核心的创新团队,就要抬高他们的薪酬水平,这个在增值税的抵扣链条上是没有任何进项抵扣因素的。于是,有可能一些高科技企业在新的增值税环境之下名义税率提高了,其它企业靠较充分的进项抵扣降税负,但这类企业开支实际上得不到进项抵扣,大量的投入表现为高端人才的薪酬过了某一个临界点,企业实际的税负是不降反增的。这个问题似乎现在还没有更好的办法解决。诸如此类的,是营改增要进一步完善的例子,其它各种各样不同的行业,营改增怎么完善,还要具体考虑。
还有企业所得税。关于小微企业的起征点,可以再抬高些,但是抬高到多少?再怎么抬,油水已经不大了,对小微企业说到极致,它那个规模划线之下,完全不征所得税的话,一个月能享受到的好处是多少呢?至多也就是几千块钱。一两千块钱或者几千块钱的企业所得税免除,小微企业实际得到的好处对它能有多大的帮助?其实未必有太大的帮助。这时候企业可能需要的不是这几千块钱的好处,可能需要的是几十万元的贷款,在这个眼界里面,我们没法讨论,后面再展开讨论融资问题。这只是表明在正税的框架里面,从企业所得税而言,想学美国减税,对于企业降低税负的局限性是非常明显的。我们前面对中小微企业已给了很多企业所得税免减的优惠措施,在这个基础上再降,实话实说,油水不太大了。
当然还有企业研发投入这方面,已把加计扣除从从150%提高到175%,再往上提,有人提干脆提到300%。即使如此,也不能说产生多么巨大的对企业的帮助,企业对研发投入投一百块钱,你抬到300%,也就是可以抵扣300块钱的企业所得税。一个企业这方面如果投入一万块钱,在整个这一年里面最多能得到三万块钱的企业所得税的抵扣(如果它能挣到要交这么多税的利润的话),如此而已。这是理论上推到极致的情况,实际上大量的企业在这方面盈利水平相去甚远,对他们没有多么可观的支持作用。
还有细节问题,比如加速折旧,这是可以做的。企业从财务上的税负来看,在某一个时间段里面它可以加速提取折旧而更多减少它的所得税负担,把这个税收负担转移到后面的时间段里去逐步完成交纳,实际上就给了一块时间价值,给了企业某一个时间段里面更好争取超常规发展的可能性。这些东西都可以继续讨论,但是实话实说,可能也就差不多了,中国减少正税方面,可以讨论还能在哪些事项上做到极致。
八、减少行政收费关联大部制改革等的攻坚克难
接着就要讲减少行政性收费。相比税制改革中的减税,减少行政性收费更是攻坚克难的问题。娃哈哈的案例是一家企业还有接近300项,再往下降,真正把这个事情做得比较好,是涉及李克强总理所说的,这些收费后面都有部门,你要进一步再降行政性收费,减少项目,是拆人家香火,就是怎么真正做机构的精简、按照大部制和扁平化做行政架构伤筋动骨的改造的问题了。我们已经做了这么多年机构精简小李不哭,这方面的原则有反复的声明,就是两届政府都明确地说要推进大部制改革,但实际只走了一点小碎步、小花步,真正大部制的框架还没有形成,其形成的难度是非常大的。比如说国地税合并这个事说了多年,从技术角度来说没有问题,我们应该在工作中的信息系统上有把握保证国税、地税的收入可以不混库,相关的政治决心却迟迟下不来。为什么?国税地税都是几十万人员形成的税收大军,把它们并在一起,各级、各处两个部门的领导班子合成一个班子的时候,在中国实际生活里面产生的就是各种各样的争权所带来的告状信满天飞的问题,不择手段给对方使坏的问题,两个班子合在一起,谁是老大,这是最关键、挺要命的事。
人员怎么分流安排方面,也有棘手的事。逻辑上讲没有什么走不通的路,如果并在一个班子里,所有人可以保留待遇,比如国税地税领导班子都是8个人,合在一起16个人,以后慢慢会有到点的人退休,又把班子人数降下来了,但这时候形成的问题是什么?把后面的人在仕途上追求提升的空间先封住了,等前面这些人都消化完了,后面人才有位子。这会带来一些带队伍的难度,其实也是可想而知的。走上仕途的人很多非常看中的,就是一个台阶一个台阶往上走,领导层是不是在心目中对这个事情都有不说出来、但其实必然要做的考量:有这么多要做的改革事项,这个事情能够往后摆,就往后摆一摆。我们前一段时间听到发了个文件,要求进一步在国税地税之间优化他们的关系。我以为国税、地税要合并了。后来看了文件才知道,形式主义为主,还是没有动真格的。至于说到中国有没有可能把财政部和发改委合成“发财部”,更是想都不要想。而我看搞市场经济的国际经验,人家早早做到了。
在上个世纪我还被称为中青年研究者的时候,具体是90年代初期,去韩国访问,当时印象很深刻,我们去见的韩国财政部不叫财政部,叫规划与财政部,前面有相当于我们国家的计委(后来的发改委)的机构叫规划院,并成了规划财政部。后来我去法国,人们总说法国是有集权特征的,那里中央级部门规模很大,但是部门的数量并不多。法国有一个几万人合在一起的部,叫做经济、产业与财政部,是把我们所说的通盘经济规划的功能和我们的工信部以及其它一些产业特征的部,合在一起,与财政部是一个部。楼部长也专门说过,美国的农业部是几万人,但是美国农业部是垂直到下面的点水成冰,地方政府层面没有农业部门,这个垂直系统处理令美国的农业发展、农业补贴、农地轮作休耕等等。如果把中国现在大部制改革方面对比一下韩国,我挺有感触。韩国的发展有很多东西我们看得蒙蒙胧胧,他是在上个世纪八九十年代以后形成经济起飞之势,90年代初期的GDP正迅速增长,发展势头非常好,但是社会矛盾表现为学生运动闹得非常过火,动不动就是学生罢课上街游行、群体事件。特别有意思的是,韩国的工人跟着学生来,学生罢课,工人也罢工,而且罢工还不回家,也跟着学生一起上街。那个时候韩国的街头动不动就是群体事件。韩国是靠军警上去打催泪弹,接待我们的韩方官员说,因为有现实的需要,我们韩国形成了世界上最高水平的催泪弹生产工艺。我们在会场交流,听到街上有动静,会议结束出去,说刚刚驱散了一个大规模的群体游行。这时候街上已经看不到人了,也看不到催泪弹的烟,但是能闻到味,我的体会就是很现实的问题:闻到的这点儿味就使我们这些人满脸都是鼻涕眼泪,那时候知道了再坚强的革命意志也没用,只有抱头鼠窜。
韩国人的处理方式客观上讲,在社会矛盾累积为表现出直接的街头冲突时,靠打催泪弹做到基本不死人、不流血。前面曾有很惨痛的光州事件,军警不知什么原因动枪死人,对社会刺激很大以后,韩国就靠这样的办法处理矛盾激化问题,基本做到街头不死人,居然就混过来了。再过一些年,学潮、罢工都不闹了,当然现在还动不动对总统这儿过不去那儿过不去,最近朴瑾惠已经被关进大牢。不管怎么矛盾凸现,已经把这个大部制改革做到前面了。这样一对比,中国要在这方面老老实实承认,我们的很多改革与他国简单对比,我们是明显滞后的。现在种种的矛盾累积、隐患叠加跟社会的不和谐都有一定关系,如作不客气的评价,就是有与行政架构改造成功与否这种内在的关联存在。因为公共权力环节有这么多部门,公权在手都有了自己的既得利益,总书记说“要冲破利益固化的藩篱”已有多次,但是怎么冲破呢?每个部门都把自己的审批权放在最重要的位置,拆它的香火是难上加难的。有这个审批权,后面是明的收费权,暗的设租权,跟着的是企业负担,这些负担要真正把它往下降,一定是配套改革,改造公权在手的这些老庙,首先在行政架构方面把庙拆了,拆了老庙再说新设的庙怎么尽量精简,怎么安排和尚念经(用什么形式审批),以及应更多做政策优化、做规划工作,是这样的一个系统工程。
(未完待续)
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导,中国财政学会顾问,中国财政学会PPP专业委员会主任委员,国家发改委PPP专家库专家委员会成员,北京市等多地人民政府咨询委员,北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革:新供给简明读本》、以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。
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做学问的甘苦,如鱼在水,冷暖自知,不足为外人道,但关于做学问的“指导思想”,我愿意在此一披襟怀:写出一些论文或著作并不是目的,这是探索之途上的一小步,是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信,一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云,而真正的学术和真知灼见,才能垂诸久远夸克星。
—— 贾 康
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